作者简介：

·戴俊，平坝县人民法院助理审判员、研究室负责人。

·本文获全国法院第二十五届学术讨论会优秀奖。

解构与重建：

以补充监督和制衡为视角的审执关系研究

戴俊

内容摘要：本文通过回顾执行体制改革进程中审执关系的演变，以执行权[1]为重点进行了解构，以此为基础对审执关系进行了分析，并尝试以执行权对审判权进行补充监督、以执行权内生的分权制衡为制度设计的基础，重建既相互制约，又和谐共生的审执关系，以期消弭源自审判机构内部因素所致的“执行难”和“执行乱”。（全文含注释共9732字）

关键词：审执关系  补充监督  制衡

随着执行体制改革进程的推进，从审执一体到审执分立的倾向越来越明显。尽管这场在上世纪90年代末因破解“执行难”和“执行乱”问题而兴起的执行体制改革至今已20余年，但不论是理论界还是实务界，关于执行工作体制问题的争论还未有定论。不过近年来建立在审判权与执行权个性差异基础上的审执分立改革倾向，严重割裂了法院完整司法权之审判权与执行权的基础与保障的关系，将法院审判执行工作单纯的概括为：审判的归审判，执行的归执行。在这一理念下的法院审判执行实践中，重审判轻执行现象突出，审判权的运行仅仅只为解决审判阶段存在的问题，而将案件更大的矛盾留在了执行阶段。由于审判与执行的严重割裂，执行中发现的因审判权行使而引起的“执行难”问题无法通过相关途径反馈给审判部门，同时，裁执一体化下无制衡的执行权为解决执行过程中的困难，“执行乱”问题突出。面对“执行难”和“执行乱”的法院内部因素，考虑如何对审判权进行补充监督及对执行权进行内生制衡是我们在执行体制改革中要探究的问题。

一、关系演变：从审执一体到审执分立

审执关系的演变几乎反映出我国执行体制改革进程中对执行权属性的倾向性选择。回顾审执关系的演变进程是我们认识执行权及审执关系的入手点。

（一）审执一体：执行体制的基本确立与执行权的初次定性

新中国成立初期，国家的重心是处理革命遗留问题。因此作为司法机关的法院，承办的案件大多是来自政治领域的土改、反革命活动等案件。由于此时的审判机关各种组织机构、审判制度不健全，尽管国家将民事执行权配置给法院,[2]但也仅规定“地方各级人民法院设执行员…”，[3]并没有对建立统一的执行机构作出明确规定。因此执行员在对案件执行时，常常有国家行政部门甚至军队的力量支持。经历了文革期间的断裂后，新中国第一部民事诉讼法即1982年《民事诉讼法（试行）》就法院执行活动专编规定了执行程序，从规范依据上规制法院执行权的行使。但鉴于当时的经济发展状况及案件纠纷，1982年试行版民事诉讼法在机构设置上仍然没有突破1954年和1979年的《法院组织法》就执行权行使的藩篱，各级法院民商事案件仍然采用‘审执合一’的方式[4]。

尽管如此，该部民诉法仍确立了审判执行高度同构化的基本模式，即在审判执行过程中都突出强调了具有行政性质的法院职权主义模式。如审判过程中“着重调解”原则的确立及执行程序启动上的职权主义优先，当事人主义为辅原则[5]的确立。该种模式下的审执关系基本上认同了审判与执行的行政化属性，从而达到了审判与执行的高度一体化，甚至达到了“审判是为执行服务的”[6]情形。至此基本确立了行政属性背景下审执一体的执行体制。对执行权行政属性的初次定位也基本达成共识。

（二）审执分立：执行体制改革的走向与执行权的二次定位

随着改革开放的深入，走在探索路上的中国社会，经济、金融秩序混乱，各类法律纠纷不断，民商事案件迅猛增加。在职权主义模式下积累的纠纷多、裁判难、兑付难问题突出，尤其是当事人在审判执行过程中的权利意识、主体意识及程序意识的觉醒成了法院职权主义模式的挑战。为有效应对权利、主体意识的挑战，1991年《民事诉讼法》改变了审判执行的职权主义模式而确立了当事人主义。如对审判中的调解不再强调职权主义而融入了更多的当事人的意思，对执行程序的启动更是转变为当事人主义的原则，而完全摒弃了法院职权主义。[7]

在该模式下，大量民商事纠纷、执行案件进入到法院寻求救济。为缓解审判执行的压力和转变当时法官“将关注力集中在受到的激励比较强的目标上”的状况，避免“不作专业分工的部门混同带来职业设计目标的落空”问题,[8]法院内部业务机构改革专业化分工越发明确、细化。因此将执行案件分立出来，统一由执行机构办理具体执行业务而不再混同在审判庭室也成了法院内部机构改革的一个趋势。在1991年《民事诉讼法》中就执行机构的设立作出授权性规范后，各级法院相继成立了执行机构。自此，这种由建立在单纯的审判执行业务分工基础上的执行庭负责具体执行案件的审执模式实现了业务上的审执分立。

在业务上审执分立的前提下，执行案件的消化方式显然异于审判案件，即审判程序渐渐从之前的为执行服务的观念中解放出来，而更加凸显了自身的司法属性，但执行权的行政属性却依然如故。[9]

二、优劣共舞：审执关系演变下执行体制改革中的执行难怪圈

在审执关系演变过程中，执行难题始终都在扮演着推进执行体制改革的一个重要角色。尽管改革的目的是为化解执行难，但执行难题却没有因改革而有所消减，反而走入了越改越难的怪圈。暂且不论来自法院外部环境的因素，来自法院内部的执行难因素始终与执行难题结伴同行。审执一体和审执分立作为法院内部处理执行工作的两种不同方式，在各自所处的历史时期都在发挥着化解矛盾纠纷、实现权利人合法权益的功能，作为不同历史阶段的工作方式选择，其功用却都始终优劣并存。

在审执一体背景下，自审自执的分工模式能够使同一办案人员分别站在审、执两个角度看待同一案件的矛盾化解，在审判过程中，能够更加充分地考虑到执行将面临的状况，能够在很大程度上避免因审判阶段的一些因素所造成的执行困难，从而消弭因“人”在审判阶段产生的执行难因素。同样，集审判权和执行权于一身的法官，难免会造成发生因权力寻租而起的贪腐，因为“绝对的权利产生绝对的腐败”。

因此，审执一体虽在一定程度上避免了执行难的内部因素，却也为法院审判执行的公信力和司法威信酝酿着负面因素。为了有效治理司法权过于集中而带来的乱执行问题，来自司法实践高层“明确提出要改革审判权和执行权的配置，建立相互制约的工作机制”[10]的明确表态，国内法律专家学者及司法实务界对法院司法权分权制衡研究的深入及域外法相关理念的引入，在突出强调审判权与执行权个性差异的基础上提出了审执分立的理念，具体表现就是“审判的归审判，执行的归执行”，这种司法与行政专业化的分工，确实大大提高了执行结案率、实现了申请人的合法权益，有效遏制了审执一体化下的执行工作的“乱”的问题。但该权利配置的理念将法院审判执行的关系割裂开来，使其各自为阵，各建壕沟。尽管执行与审判部门的人员仍在流通，但在“屁股决定脑袋”的制度机制下，重审判轻执行的现象突出，一些审判权的运用很少考虑到执行的可能性，同时在追求诸如调解率等各种率的考核机制下，和稀泥的裁判方法使得案件在审判阶段得以顺利解决，而将不明确的结果或者更大的矛盾留给执行程序，进而最终对法院完整的司法权、司法公信造成了不可估量的隐患。这是审执一体和审执分立背景下所产生的“法官制造执行难”[11]情形。

另外，审执分立下执行权在无规制的行政化发展过程中缺乏有效的监督制约，在其运行中滋生了大量贪腐案件，导致了执行乱问题突出。如因贪污4500万元执行款而号称“中国法官第一贪”的原吉林高院执行局前法官李承禧，于2005年被最高院批准执行死刑；广东高院执行局原局长杨贤才敛财两千多万元被判处无期徒刑；2009年5月至2010年4月武汉中院执行局集体腐败窝案等案件成了其中的典型代表。这些案件的发生，有其必然因素，正如最高法院常务副院长沈德咏所说的“就是因为对执行权的行使缺少有效的监督制约…”。因此如何避免法院内部“法官制造执行难”及执行体制改革过程中越改越难执行的怪圈，就要求在法院内部对审判权进行有效的监督，对执行权必要的制衡。

三、观念探究：对执行权的再认识

探讨在法院内部对审判权进行有效监督和对执行权进行必要制衡应建立在对审执关系的重新定位和对执行权的再认识基础上来进行，而其中尤以执行权的再认识为重。

（一）界定：对执行权性质的争论

关于执行权的性质，理论中一直是个争论不休的话题：从行政权说到司法权说，再到司法行政权说，都没有一个最终的定论。从对执行权性质认识的演变可窥知，随着经济社会的发展和各种法律关系的演变，执行权的概念界定也随着所处历史阶段的不同和认知角度的不同而不断变化。尽管如此，笔者以为，民事执行权设置的目的应是其概念组成的基本内容。此外还应包括行使的主体及作用的对象。因此结合现行法律对民事执行权的相关规定，笔者以为民事执行权是法定的执行机关根据权利人的申请,运用国家强制力,强制义务人履行执行依据所确认的内容，以实现申请人合法权益的权力。

从单纯的执行角度来看，该概念所表述的执行权大概有以下特征：

首先是强制性。执行权的目的是保障执行依据所确认的内容的实现，是通过国家强制力的运行来实现这一目的的。

其次是主动性。执行程序一经启动，非经申请人的意志，负责执行的机关就必须依职权主动推进执行程序，直到实现执行依据所确定的内容。

再次是执行程序的单方性。执行权在运行过程中，并不以被执行人的意志为转移。

因此单纯从执行的角度来讲，“执行权的基本属性是行政性”。[12]在执行实践中，大量执行工作的实现是“司法行政权，也就是执行实施权”运行的结果。

尽管如此，但若跳出执行的狭隘范围，透过执行权的法律配置和内部构成，站在法院司法权的完整性角度看，执行权更具备的是司法权的属性。这是因为：

首先是执行权的启动具有被动性。根据1991年民诉法及2012年修订版的民诉法的规定，执行程序的启动者是一方当事人，且该当事人的意志在整个执行程序中起着决定性作用。尽管修订后的民诉法规定在法定情形下也可由审判员移送执行，但这仍然没有改变民事执行程序启动的当事人主义模式。因此，执行权在法院的司法体系中仍然坚持了司法被动的本质属性。

其次是执行权具有中立性。执行权运行过程中所涉及的不只是执行机关与被执行人的单向关系，而是还有申请执行人的参加，且申请执行人与被执行人是对向关系。因此，执行机关是独立于申请人和被执行人的。同时一旦执行程序启动，执行机关就只能听命于生效的执行依据和法律，而执行依据的公正性保证了执行权的中立性。执行权强制性的存在仍是以中立性为基础的，只有保持其中立、才能公正执行，进而才足以保障裁判的公正。尽管执行过程中一些强制性、主动性情形的存在，也无法改变执行为保障公正裁判实现的目的。所以执行权中立性的司法性质又足以掩盖其行政性的一面。

最后是关于执行权的配置问题。“以事实为依据，以法律为准绳”是法律工作要遵守的基本原则。在我国当前的法律框架下，已将民事执行权配置给了法院，法院是行使民事执行权的国家法定机关。此外，尽管法律对执行权的构成没有明确规定，但学界对其内容中应当包含执行裁判权和执行实施权的观点基本达成一致意见的。而执行权行政属性的观点片面地将执行权等同于执行实施权，[13]从而导致无法完整地认知执行权的整体属性。

综上，我们应以法院的角度而不仅仅是执行的角度来认识民事执行权的性质。当然我们不否认执行权一定程度上所表现出来的行政属性，但法律规定法院是民事执行权的法定机关，且民事诉讼制度的当事人主义又贯穿于执行的始终，这便使得司法属性成了执行权的第一位本质属性，在这样的环境下执行权的司法属性便吸收了执行权的行政属性，而最终使执行权整体上表现出司法属性的特质。

（二）回归：司法权二元分化下的价值实现

司法权包括了审判权、检察权、执行权。[14]这是对司法权的广义理解。狭义的司法权仅包括审判权和执行权。[15]因此，狭义上的司法活动便包含了审判与执行两个阶段。法院司法权之司法公正、司法威信的价值是通过审判权与执行权功能的发挥与配合来实现的。在司法权二元分化下，讨论审判权与执行权之间的关系，是对执行权再认识的另一个方面。

一是审判与执行价值追求上的差异。审判权本质上来说是一种判断权，[16]这种判断权的价值基础是公平公正，因此，审判权在价值取向上选择的是公平公正。“公正是审判权所要追求的终极目标。”“公正是审判工作的一个永恒的主题。”[17]由于审判权在纠纷中扮演的角色是公平公正的第三人、是中立者，为了维护其正义者的形象，让双方当事人对其判断、裁决信服，其必须保持必要的中立性。

执行权的终极目的是要确保执行依据所确定的内容的实现，这就要求其在确保无误的前提下高效运行，因为“迟到的正义非正义”。所以，执行权的价值定位是效率。尽管执行权也兼顾公正，那是因为有些问题在审判中是发现不了的，只有在具体的执行活动中才能够产生、发现，如果不对其进行裁判将影响到案件最根本的实体公正，因此，为了维护最终的公平公正，辅之以执行权以补强审判阶段的公平公正,才能够保证源头的公正，才能够使执行权正确、高效的运行，才能够实现执行权效率的价值。

二是审判与执行的相互关系。如前所述，法院司法权包含了审判权和执行权，二者共同构成了完整的法院司法权。尽管“它们在执行活动和审判活动中各自承担着不同的任务，采用不同的方法实施其公力救济。”[18]但既然他们都属于法院司法权，那他们就存在必要的关系。

首先审判权是基础，影响并决定着执行权的运行。审判权是权利义务的裁判器，其只能把公平正义记载在书面上，使权利义务达到“看得见”的程度，为执行权的运行提供坚实的依据。审判权运行的好坏在很大程度上影响着执行权，比如，审前程序对当事人的审查追加正确与否、财产的控制情况及时与否、裁判公正与否以及裁判主文正确、清楚与否，都直接影响着执行权行使与否、运行好坏及效率高低。

其次执行权是保障，是审判权的延续。如果没有执行权的保障，当义务人不履行其义务时，法院裁判的结果将无法得以实现，生效文书上“看得见”的权利也成了镜中花水中月，法院的权威将面临信任危机。这正如正如耶林所说：没有强制力的法律，就好像一把不燃烧的或火，不发亮的光。[19]正因为执行权的存在及运行，审判权所确定的“看得到”的权利义务才得以实现，才得以达到“摸得着”、“感受得到”的程度。因此通过执行权强制性的保障作用，延续了审判权保护当事人权益的目的，达到并实现了当事人私权的公力救济。

综上，审判和执行是法院司法的两个相对独立的阶段，并在各自承担的任务范围内共同发挥保障权利人私权之功用，二者通过不同的价值取向和运行实现了良性互动：审判权为执行权提供执行依据，而执行权则为审判权提供了强有力的后盾和保障，通过执行权的高效运行，避免了司法过程中的“迟到的正义”的产生。由此，执行权是司法权必不可少的组成部分，执行权在国家权力构架中的司法属性不应被动摇。既然如此，那我们应该如何实现司法权的内生制衡，也即实现审判机关内部对审判权的监督和对执行权的制衡呢？

四、重新定位：从执行权的配置上实现审执的司法回归

在法院寻求自身权利内在规律发展的过程中，执行权被严重边缘化而导致了其发展中的后天不足。并由此导致了公众对法院审判执行活动中的司法公正和法院自身功能发挥的质疑。因此为实现审执关系的司法回归，消减对司法公正及法院功能发挥的质疑，对执行权进行配置的讨论便成了必要。

（一）权利配置

1.背景

执行体制改革进程中的执行难怪圈导致了人们对法院功能发挥的质疑不断。为有效消减质疑和治理执行体制改革中的不当行为，中央于1999年7月7日下发了11号文件，即《中共中央关于转发<最高人民法院党组关于解决人民法院执行难问题的报告>的通知》，自此，人民法院执行工作又走上了“除弊兴利、发展创新”的改革之路。此次改革，以强调上级法院对执行工作的“统一调度、统一指挥、统一协调”为中心，并由此衍生出“治理乱执行”问题的方案，即“要对执行权进行分解”、并形成了以执行权的配置和监督制衡为重点的理论探讨和改革方向。

2.内容

正如最高法院副院长沈德咏所讲，我国法院当前的执行权系司法裁判权与司法行政权二权合一，也就是融合了执行裁判权和执行实施权。在得到审判执行实务高层的权威表态后，学界对执行权的配置暨分权制衡进行了有益的探讨。如杨春华教授所提的执行裁决权、执行实施权与执行事务管理权。[20]最高人民法院印发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的通知中则将执行权的内容确定为执行实施权和执行审查权。[21]但学界基本就此达成了执行权包含执行裁判权和执行实施权的一致意见。[22]由此可见，不论学界还是司法实务高层，对执行权的内容基本划分为两权，尽管所涉的执行裁判、审查事项的权利名称不同，但实质上却是一致的，在此，笔者还是以执行裁判权进行论述。

执行实施权是法院执行部门依法对被执行人及其财产采取各种强制措施，强制其履行执行依据确定的内容的权利。由此可见执行实施权运行中的强制性、直接性、单向性和主动性在法院的司法权利中是独具一格的，尽管这些特征所表现出来的执行实施权与行政权的特征无异，但这些最终都是为其目的性服务的，都是为了保障审判权得以实现，为了保障法院司法权的完整性得以实现。这些在前文就做过论述，在此不再赘述。

执行裁判权则是法院执行机关在执行过程中对具有争议而不确定的事项进行审查、判断、并作出相应处理的权利。比如，对被执行人的变更、追加，对被执行人规避执行行为的判断、处理，对执行异议、复议、申诉的审查处理等事项都是在审判阶段难以发现或必可避免的，对其处理要严格按照裁判程序而非执行实施程序来进行。由此可见，一定程度上，执行裁判权是审判权在执行阶段的继续。为达到执行高效，便需要执行裁判权在执行阶段对这些事项进行及时裁断，以为执行活动的实施提供确定的依据和基础。因此，执行裁判权本质上是判断权，其司法属性自不必论。

对执行权进行分解，并各自运行，一定程度上是以制衡执行权为初衷的，更是以破解“执行难、执行乱”问题为目的。尽管有了执行权分解的法律依据，但就如何达到分解的目的，即制衡执行权，并从法院内部补充监督审判权，以避免法官制造执行难的愿望，还是值得探讨的。

（二）路径选择：充分发挥执行裁判权对审判权的补充监督和对执行实施权的制衡

对于执行权分解运行的模式，比较混乱，各地法院做法不一。为统一改革模式，最高院于2004年通过“召开高级法院院长会议探索建立了执行实施权与执行裁判权两权分立、相互制约、相互协调的执行权运行机制”。[23]尽管执行权裁执分立的两权运行态势基本确立，但关于其具体承载机构的设置和运行上却比较凌乱。有在执行局内设专门机构行使执行实施权和执行裁判权的内设模式，如昆明中院在执行局内下设执行裁判庭、执行处和综合处。有由执行局和其他裁判庭分别行使执行实施权和执行裁判权的彻底分立模式，如重庆一中院将二者分别交由执行局和审判监督庭行使。有由执行局统一行使执行权，若遇需裁判的事项再另行组成合议庭决定的外现裁执一体化模式。[24]

这些模式，虽各具特色，且突出强调了对执行权分权制衡的特点，确实能够解决因执行权过于集中而造成的执行乱问题，但对于因审判权的行使而造成的“法官制造执行难”问题却少有提及。因此，笔者认为各级法院在坚持裁执分立，突出对执行权制衡的同时，不应忽略执行权对审判权的补充监督。由此，在执行机构内设时要明确各部门的职责。鉴于全国法院基本上都实现了执行局高配，故笔者认为对裁执分立下的机构设置应选择在执行局内设具体部门的模式作为法院执行的一般模式，如此可在很大程度上兼顾审执关系。当然个别地区因执行案件、人员因素可灵活掌握。具体设计如下：

在执行局内部设立执行一庭、执行二庭，并明确由执行局长负责全局、执行各庭庭长协助的模式。即由执行局长统一协调与上级执行局和其他单位的关系，同时将执行裁判权和执行实施权分别由执行一庭和执行二庭具体行使。在执行二庭执行案件过程中，出现需要裁判的事项，比如需要追加被执行人、执行依据、标的不明确、当事人申请执行异议等情形时，则由案件承办人会同执行二庭庭长向执行局长汇报，再由执行局长召集执行一庭庭长及成员组成执行裁判合议庭，就执行二庭承办人所提交合议的问题进行讨论、审查和决定。在执行裁判合议庭合议过程中，具体承办人只负责汇报，不进行发言表态，同时合议庭成员对其合议决定负责。由此形成执行裁判权对执行实施权的制衡和监督，以消减执行乱问题。

另外，在执行二庭执行案件过程中，若发现因审判权的行使而导致裁判结果不具备执行可能或执行依据不明确时，应由案件承办人会同执行二庭庭长向执行局长报告，并由执行局长组织执行一、二庭庭长组成最高执行裁判合议庭进行讨论，形成初步意见后提交法院向审判委员会讨论决定最终处理方式。同时，在审委会讨论过程中，应由原承办人就其裁判结果作出解释，并且应要求执行案件承办人列席审委会旁听。从而使审判权与执行权通过最高执行裁判合议庭与审判委委员会连接起来，达到执行权暨执行裁判权对审判权的补充、监督，以期消减来自审判权运行中的执行难问题。

综上，通过执行权的配置和运行模式选择，实现执行权和审判权的并行，并达到执行裁判权对审判权的补充监督以及对执行实施权的分权制衡目的，以消减审执一体化和审执分立在法院司法实践中的执行乱和执行难问题。从而能够消除因审判执行所产生的对司法公正和司法威信的质疑，使审判与执行实现司法职能的回归。

五、结束语

对于群众权利的救济，审判权和执行权的目的是一致的，并共同构成法院完整的司法权。二者只有在最优状态下的组合，才能使司法权保护群众的功用最大化。因此在审执一体和审执分立呼声不一下的执行执行体制改革进程中，我们应坚持审判权与执行权的司法属性，并通过执行权利配置和运行模式的优化，实现执行裁判权对审判权的补充和监督，以为执行实施权的运行提供准确的依据，确保执行源头上的公正性，同时强化执行权的内生制衡，促进执行权的正确、及时、高效运行，保证审判权的裁判及时实现，避免“迟到的正义”。最终达到审执关系的司法回归。

参考资料：

［1] 牟逍媛：民事执行权的性质，载华东政法学院学报，2005年第3期。

［2] 童兆洪：司法权概念解读及功能探索，载《中共中央党校学报》，2004年。

［3] 童心：民事执行权与民事审判权关系探析，载《法律适用》2008年第1、2期，总第262、263期。

［4] 江涛：论审判权与执行权关系的良性构建，载《行政与法》，2011（2）。

［5]转引自[ 美] 博登海默. 法理学；法律哲学与法律方法[M]. 邓正来译. 北京：中国政法大学出版社，1999 ：110.，见巫肇胜：审判与执行协调运行机制探究，2011 年第 1 期广东广播电视大学学报   （第 20 卷  总第 85 期）

［6] 童兆洪：论民事执行权的配置，载《法律适用》2003年第12期 总第213期。

［7] 刘忠：中国法院的分庭管理，载《法制与社会发展》2009年第5期。

［8] 汤维建：关于破解执行难的理性反思——以执行体制的独立化构建为中心，载《学习与探索》，2007（5）

［9] 杨春华：论民事执行权的具体构成和行使，载《科学社会主义》2008年第1期。

［10]见中国法院网：论审判权、执行权监督机制的完善，发布于2008年2月19日，于2013年6月30日访问。

［11] 陈海燕：公正行使审判权的价值取向及其对法官的要求，中国法院网固镇县法院频道，发布于2010年8月16日，于2013年7月1日访问。

［12] 孙剑：执行权分权制约机制的建立与完善，载姜堰法院网，2008年7月21日发布，于2013年7月4日访问。

［13] 1954年《人民法院组织法》、1979年《人民法院组织法》。

［14] 1982年《民事诉讼法（试行）》

［15] 1991年《民事诉讼法》

［16] 最高人民法院印发《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》的通知

［17] 2001年6月8日最高法院副院长沈德咏在浙江省法院执行工作改革会议上的讲话

［18] 最高法院副院长沈德咏2000年11月1日在全国法院执行工作座谈会上的讲话